En rapport om hur kommunernas och statens intressen krockar och byggaktörerna kommer i kläm
I Göteborg stoppar staten fler detaljplaner än någon annanstans i Sverige. Det påverkar näringslivet och medborgarna negativt. Här analyserar vi varför Göteborg sticker ut, hur det funkar på andra platser och vad vi kan göra för att få smidigare processer.
Fler och fler av Västsvenska Handelskammarens medlemsföretag i bygg- och fastighetsbranschen berättar att byggprojekt har svårt att passera länsstyrelsens och Trafikverkets granskande ögon. Ett antal projekt har stoppats eller helt avbrutits sent i processen. Och det påstås att bedömningar görs olika i olika delar av landet. Det här ville vi undersöka närmare.
Tillsammans med konsultbolaget ÅF har vi gjort denna rapport om gränssnittet mellan kommun och stat i byggprocessen.
15 överprövade planer
En iögonfallande siffra är att 15 detaljplaner i Göteborg överprövades av länsstyrelsen mellan 2014 och 2018. Under samma period överprövades två planer i Malmö och inga alls i Örebro eller Skövde.
Vad beror skillnaderna på? Och framför allt: hur ska målkonflikter lösas och planarbetet fungera smidigare? Hur ska 15 fel bli 15 rätt.
Frågan är viktig eftersom uppskjutna planer och oklara mandat kostar mycket pengar. I slutändan drabbar det den som ska hyra eller köpa bostad eller lokal. Det finns också en risk att investeringsviljan sjunker i en region om planprocesserna där upplevs som osäkra och krångliga. Om det visar sig att bedömningar görs olika beroende på var i landet det ska byggas blir det också en fråga om myndigheternas likabehandling.
Frågan är akut eftersom det fortfarande planeras och byggs mycket, inte minst i Västsverige. Mycket av byggandet sker dessutom i komplexa lägen där det ofta blir krockar mellan olika intressen.
Göteborg är inringat och regional plan saknas
Runt och genom centrala Göteborg finns trafikleder som Trafikverket ansvarar för.
Byggen i Göteborg beräknas nästan alltid belasta dessa trafikleder. Kommunen har ingen bestämmanderätt över dessa vägar som bedöms som riksintressen. Kollektivtrafik måste kunna komma fram och transporter till bland annat Göteborgs hamn säkras. Trafikverket har därför ofta synpunkter på detaljplaner i Göteborg.
Vem bestämmer om en region ska växa?
Enligt Lars Fröding, samhällsbyggnadsdirektör vid länsstyrelsen i Västra Götaland, saknas regional planering av byggnation i förhållande till trafik. Han menar att Göteborgsregionens tillväxtmål, att bli 1,5 miljoner invånare, inte är ett mål som staten satt upp. Han ifrågasätter om extra tillväxt i ett område som redan är överhettat är bra. Han menar att tillväxten borde ske jämnare över länet, till exempel i trakterna runt Skövde.
Å andra sidan menar Martin Storm, planchef på stadsbyggnadskontoret i Göteborg, att tillväxt är statens och kommunens fråga att lösa tillsammans. När kranskommunerna bygger fylls vägarna i Göteborg. ”Göteborg behöver också växa”.
Den principiellt intressanta frågan här är: vem bestämmer om en region ska växa? Är det staten, regionen själv, en enskild kommun, näringslivets investeringar?
I Skåne har myndigheterna, inklusive Trafikverket, en gemensam bild av att Malmö och övriga städer behöver förtätas och att kommunikationerna i regionen ska fungera. Samverkan mellan kommunerna och statens aktörer är tydligt strukturerad och sker tidigt. En framgångsfaktor.
Skövde vill träffa Trafikverket oftare
Unnar Kristmannsson är planchef i Skövde. Han beskriver att kommunen har problem att synka sin planering med Trafikverkets och att investeringstakten inte heller är i fas med kommunens. Trafikverket är inte med i tidiga samråd och kommunen träffar dem ungefär en gång i halvåret. Unnar Kristmannsson skulle vilja ha tätare möten och möten även i tidiga skeden
Översiktsplanen som verktyg
I Göteborg talar samtliga som intervjuas i rapporten om att översiktsplanen är gammal, från 2009, och inte ger någon vägledning eller stöd för planering. I översiktsplanen prioriteras inte mellan utbyggnadsområden, alla beskrivs som ”blandad stadsbebyggelse” och innehållet lämnas till detaljplaneskedet.
I Örebro är däremot översiktsplanen helt digitaliserad och väldigt konkret. Det är lätt att se vad som kommer att ske i olika områden. Det är ofta möjligt att gå direkt från översiktsplan till detaljplan utan förberedande program- eller fördjupningsarbete.
I Malmö och Örebro finns en del av svaren till hur byggprocessen skulle kunna fungera bättre även i Göteborg och Skövde.
Sju förslag för smidigare samarbete mellan stat och kommuN
-
INFÖR KONKRETA OCH DIGITALA ÖVERSIKTSPLANER
En konkret, gärna digital, ÖP ger tydlighet från idéskedet och genom hela processen. Kommunen, länsstyrelsen, Trafikverket och byggaktörerna delar samma bild av förutsättningarna och har en gemensam grund för att välja vilka projekt som prioriteras. När ÖP behöver förtydligas bör det ske med fördjupad översiktsplan (FÖP) eller tematisk översiktsplan (TÖP) och med program som skapar tydlighet och långsiktighet för medborgare och aktörer i kommunerna. -
PRIORITERA LÄNSSTYRELSENS VÄGLEDANDE ROLL
Där länsstyrelsen har en uttalad roll att hjälpa kommunerna med rätt planeringsunderlag ges bättre förutsättningarna att göra rätt. När målkonflikter identifieras i tidiga skeden kan problemen åtgärdas eller processen avbrytas i tid. -
MER REGIONAL PLANERING BEHÖVS
Det finns mycket att vinna med en starkare regional planering, framför allt i storstadsregionerna. Det gäller framför allt hanteringen av kommunikationer och framkomlighet. Även regionala eller kommunala tillväxtmål är en fråga som påverkar långt utanför kommunens gräns. -
TRAFIKVERKETS ROLL BEHÖVER FÖRTYDLIGAS
Upplevelsen av att Trafikverkets uppdrag är otydligt genomsyrar nästan alla intervjuer. Undantaget är Malmö, vilket indikerar att om Trafikverket själva är säkra i sin roll och kan kommunicera det, är det en framgångsfaktor för planeringen.(Notera: problematik med statliga vägar som nyttjas av lokal trafik är särskilt uttalad i Göteborg. Det gör att konfliktytorna mellan statliga och kommunala intressen blir större här än i övriga städer i studien)
-
GÖR KLART UTREDNINGSBEHOVEN TIDIGT
Att i ett tidigt skede göra klart vilket utredningsbehov som krävs gynnar hela processen. Utmaningar kan vara att förena PBL-planeringens jämkande arbetssätt med beviskrav enligt annan lagstiftning. Tolkning av lagkraven behöver förtydligas och en utbildningsinsats efterfrågas. -
GÖR EN TIDPLAN OCH HÅLL DEN
En tidplan som hålls är en viktig faktor för att undvika det som upplevs som otydlighet, nya uppdrag och inspel i sent skede. Ny lagstiftning och nya krav kommer till över tid och blir ett problem i planer som håller på under lång tid. -
BÄTTRE SAMVERKAN OCH TYDLIGA ROLLER GER TILLIT OCH FART I PROCESSEN
För att planeringen ska flyta smidigt är det viktigt att länsstyrelsen, Trafikverket och kommunen är nåbara för varandra för snabb och enkel avstämning. Att ha olika roller och ansvar är inte ett problem så länge möjliga konflikter kan hanteras tidigt, proaktivt arbete skapar förtroende. Men man ska inte vara rädd att ibland pröva planer. Det kan vara värdefullt för alla parter att få rättsläget prövat, och behöver inte vara ett misslyckande.
En lång process
Plan- och byggprocessen är lång och gränssnittet mellan kommun och stat är bara en av många punkter mellan idé och färdigt hus. I en tidigare rapport, Processen, från 2017 tittade vi närmare på kommunens eget arbete med detaljplaner. Där jämfördes Göteborg, Stockholm och Malmö.
Det pågår flera initiativ på olika nivåer för att göra plan- och byggprocessen smidigare. Med denna rapport vill vi bidra till att hitta lösningar.
Läs hela rapporten här: Så kan 15 fel bli 15 rätt - en rapport om hur kommunernas och statens intressen krockar och byggaktörerna kommer i kläm
Gunilla Grahn-Hinnfors
ansvarig stadsutveckling, Västsvenska Handelskammaren
Johan Trouvé
vd, Västsvenska Handelskammaren
Statens roll i byggprocessen for dummies
Vilken roll har staten respektive kommunen i planeringen av ny bebyggelse?
Länsstyrelsen är statens förlängda arm. Den har en rådgivande roll i planprocessen samt myndighetsansvar, ska samordna statens intressen och se till att lagar följs och att riksintressen iakttas. Trafikverket har ansvar för den samlade planeringen för trafik av alla de slag och arbetar med fysisk planering och utbyggnad och med framkomlighetsfrågor. Mark- och miljödomstolen och Mark- och miljööverdomstolen beslutar om överklagade planer. Kommunerna har planmonopol och byggnadsnämndens politiker godkänner detaljplaner.
Vad är ett riksintresse?
Riksintressen är mark- eller vattenområden som anses särskilt skyddsvärda. Det kan handla om biologisk mångfald, annan naturmiljö. kulturmiljö, energiförsörjning eller kommunikationer.
Lagar i Miljöbalken handlar bland annat om miljökrav och om människors hälsa, en del av dem är gemensamma för EU.
Hur kan staten stoppa planer?
Länsstyrelsen eller Trafikverket kan överpröva en detaljplan som kommunens beslutsfattare godkänt.
När ska staten ingripa?
När länsstyrelsen eller Trafikverket menar att riksintresse hotas eller att planen bryter mot en lag. Det främsta skälen 2017 var hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion. Andra skäl för överprövning kan vara strandskydd eller konflikt med naturintressen eller jordbruks- eller skogsmark.
Hur ofta sker det?
2017 överprövades 30 detaljplaner av länsstyrelserna. Det motsvarar knappt två procent av de antagna planerna för året.
Vad händer sedan?
Antingen förändras planen så att den kan antas eller så upphävs den helt. 2017 upphävdes 11 detaljplaner helt eller delvis. Det motsvarar 0,7 procent av det totala antalet antagna detaljplaner och 37 procent av de planer som överprövats av länsstyrelserna.
Är det någon mer som kan överklaga?
Under detaljplanearbetet kan även allmänheten och sakägare, det vill säga de som bor eller är verksamma i närheten av det planerade bygget, överklaga planen till Mark- och miljödomstolen och i ytterligare en instans, Mark- och miljööverdomstolen.
Byggande från idé till färdig stadsdel
Idé
Byggaktörerna eller kommunen själv har en idé för ett område i staden och begär planbesked från byggnadsnämnden.
Planbesked
Kommunen svarar med ett planbesked. Om den nekar detta ska skälen redovisas. Om planbesked ges kan detaljplanearbetet påbörjas. Kommunen kan besluta att området behöver utredas ytterligare genom ett program eller en fördjupad översiktsplan.
Samråd
Under arbetet med detaljplanen görs volymskisser och undersökningar som bedöms som nödvändiga. Det kan vara geoteknik, naturmiljö, kulturmiljö, mobilitet, dagvatten eller annat. När det är klart beslutar byggnadsnämnden om samråd. Då ställs planen ut och synpunkter från kommunens förvaltningar, länsstyrelsen, Trafikverket, närboende och olika relevanta remissinstanser samlas in. Dessa ska besvaras och eventuellt arbetas in i planen.
Granskning
När samrådet är klart beslutar byggnadsnämnden om granskning. Även här kan olika intressenter ha synpunkter. Och även efter granskning kan planen ändras. Sedan sammanställs detaljplanen, undersökningar och synpunkter i en granskningshandling. Den går vidare för beslut om antagande.
Antagande
Nu kan detaljplanen antas av kommunens politiker. Alternativt återremitteras eller röstas ned. Den som är missnöjd med detaljplanen kan överklaga till Mark- och miljödomstolen. Det finns ytterligare en juridisk instans, Mark- och miljööverdomstolen, som dock kräver prövningstillstånd.
Detaljplanen vinner laga kraft
När eventuella överklaganden är färdigbehandlade kan detaljplanen vinna laga kraft. Den är nu juridiskt bindande. En bygglovshandling upprättas och bygglov söks. Gator och annan mark kan börja byggas ut.
Bygglov
När bygglovet är beslutat av byggnadsnämnden kan ett tekniskt samråd behövas innan byggaktören får startbesked.
Byggstart
Äntligen är det dags för grävmaskiner och lyftkranar. Under byggtiden ska byggnadsnämnden minst en gång göra en kontrollbesiktning.
Uppföljning och slutbesked
När bygget är avslutat ska det besiktigas så att det byggda överensstämmer med planen. Byggnaderna får inte tas i bruk förrän ett slutbesked är lämnat. När det är på plats är det dags för inflyttning.
